El derecho a la protesta social: de la garantía a la criminalización

Entre 2019 y 2022 América Latina vivió un ciclo de movilizaciones masivas que los Estados enfrentaron con fuerza desproporcionada ocasionando miles de víctimas y que, en su mayor parte, sus responsables gozan de la impunidad que les cobija. Este artículo cruza dichas protestas, con las acciones legislativas, judiciales y reglamentarias adoptadas tras el cierre de dicho ciclo hasta la actualidad — para preguntar qué relación hay entre lo que pasó en las calles y lo que después se escribió en las normas. El análisis se concentra en los nueve países con movilizaciones documentadas y regulación posterior. El resultado es contundente: la normatividad llegó después de la manifestación pública y, en la mayoría de los casos, llegó para restringirla. De las 47 acciones registradas en esos países, 24 son restrictivas y 13 protectoras; en las que se busca regular la conducta de quien protesta que la de quien reprime. Colombia, a pesar de algunos avances reglamentarios, se suma en la actualidad a la búsqueda de la criminalización del derecho a la protesta social. El texto cierra con siete desafíos para los movimientos y las organizaciones sociales.

En octubre de 2019, el fin del subsidio a la gasolina sacó a las calles a Ecuador y un alza de 30 pesos en el metro hizo lo mismo en Chile. Semanas después vinieron la crisis electoral boliviana y el paro nacional del 21 de noviembre en Colombia. Les siguieron las protestas peruanas de 2020, las movilizaciones feministas en México, el Paro Nacional colombiano de 2021 y, ya en 2022, un nuevo paro indígena en Ecuador y las protestas del sur andino peruano. No fueron estallidos espontáneos: expresaron agravios económicos y políticos acumulados por décadas que una medida puntual terminó de encender (Tauss & Boos, 2020; Jiménez-Yáñez, 2020).

En síntesis, en la región se identifican tres rasgos comunes en este ciclo: desamparo económico acumulado, respuesta estatal basada en el uso de la fuerza desproporcionada para la represión contra la población civil, especialmente jóvenes, y ausencia de justicia e impunidad casi absoluta. Lo que ha pasado después de ello, ha sido menos visualizado y analizado de conjunto, pero evidencia una andanada de iniciativas legislativas y judiciales que buscan contener y criminalizar el ejercicio democrático de manifestación pública. Al rastrear las formas en que se ha buscado regular la protesta social, se registran 63 acciones en 18 países de América Latina y el Caribe entre 2021 y lo que va corrido de 2026: leyes, proyectos de ley, sentencias, decretos y protocolos, son las formas en que se ha expresado dicha intención. De ellas, 39 (62%) pretenden restringir el ejercicio de la protesta, 13 (21%) lo protegen y 11 (17%) combinan ambos efectos.

Este texto pone en relación el ciclo de movilizaciones mencionado y las iniciativas legislativas y judiciales emanadas posterior al mismo. Para ello, se priorizan nueve países —Colombia, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Brasil, México, Venezuela y Bolivia—, que concentran 47 de las 63 acciones antes mencionadas. La idea sobre la que se pivota es sencilla: las iniciativas de regulación a la protesta social se han concentrado en la criminalización y mengua de garantías a quienes ejercemos este derecho, como respuesta al ciclo vivido entre 2019 y 2021, y ha dejado de lado la posibilidad de esclarecer la verdad y hacer justicia frente a las violaciones de derechos humanos cometidas contra quienes protestamos.

1. La protesta es un derecho: nuestro punto de partida

La pregunta por la regulación cambia, según desde dónde se mire. Si la protesta es un problema de orden público, toda norma que la limite parece razonable. Si es un derecho, la carga se invierte y es el Estado el que debe justificar cada restricción. Ese es el enfoque del derecho constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos. La Constitución colombiana dispone que toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente (art. 37), y el derecho de reunión pacífica está reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 21) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 15). La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) define la protesta como una forma de acción individual o colectiva dirigida a expresar ideas, visiones o valores de disenso, oposición, denuncia o reivindicación.

De este marco se evidencian cuatro criterios que aquí se usan para leer las normas. Primero, se presume que las reuniones son pacíficas, y los actos violentos aislados de algunos participantes no se atribuyen a los demás ni a los organizadores. Segundo, la protesta es disruptiva por naturaleza: interrumpir el tráfico o la actividad cotidiana no es violencia, y esa perturbación no la vuelve ilegítima. Tercero, las restricciones son excepcionales y deben cumplir los principios de legalidad, absoluta necesidad, proporcionalidad y no discriminación. Cuarto, la fuerza es el último recurso, y el Estado tiene la obligación de respetar, facilitar, proteger y garantizar el derecho.

Varias decisiones judiciales en diferentes países de América Latina recientemente reafirman esos criterios. La Suprema Corte de Justicia de México resolvió en enero de 2026 que protestar no requiere permiso, que el aviso previo es solo un mecanismo logístico y que las manifestaciones espontáneas están protegidas (El Financiero, 2026). La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en el caso Tavares Pereira y otros vs. Brasil, reiteró que las armas de fuego solo proceden ante una amenaza inminente de muerte o lesión grave (Corte IDH, 2023), y en el caso Huilcamán Paillama y otros vs. Chile condenó el uso inadecuado y discriminatorio del derecho penal contra dirigentes mapuche por protestas pacíficas (CorteIDH, 2024). Un juez federal argentino anuló el protocolo “antipiquetes” porque un acto administrativo no puede restringir los derechos de reunión, petición y expresión sin una ley del Congreso (Chequeado, 2025). Es decir, el derecho a la protesta social es legítimo y por ello, todo Estado debe garantizarlo en el ejercicio democrático.

2. El ciclo de protesta social 2019-2022 en América Latina: agravios acumulados, represión e impunidad

Al fijar la mirada en los países donde se presentaron protestas sociales entre 2019 y 2022 (Figura 1) se puede evidenciar que: en Ecuador, el paro de octubre de 2019 contra el Decreto 883 se enfrentó con estado de excepción y militarización: al menos 11 muertos, 1.507 heridos y 1.220 detenidos, 75% de ellos de forma ilegal (Departamento de Estado de los EE. UU., 2020a; Human Rights Watch [HRW], 2020a). En Chile, el estallido social dejó entre 23 y 26 muertos, más de 2.000 heridos, 347 traumas oculares y 246 víctimas de violencia sexual (Álvarez Fuentes, 2023). En Bolivia, la Defensoría registró al menos 37 muertos, unos 20 de ellos en las masacres de Sacaba y Senkata (HRW, 2021b). En Perú, las protestas de noviembre de 2020 dejaron dos muertos y más de 200 heridos (Naciones Unidas, 2021), y las de diciembre de 2022 a febrero de 2023, cerca de 60 civiles muertos, 70% por arma de fuego (López et al., 2024). En Venezuela se documentaron 16.739 protestas en 2019, con 67 manifestantes muertos (Observatorio Venezolano de Conflictividad Social [OVCS], 2019).

México, Argentina y Brasil completan el cuadro con algunas variaciones. Las movilizaciones feministas mexicanas de 2020 se reprimieron con intimidación sexualizada, detenciones arbitrarias y violencia sexual contra manifestantes (Amnistía Internacional, 2021). En Argentina y Brasil hubo menor agresión directa en la manifestación pública, pero grave violencia policial fuera del contexto de protesta (HRW, 2020b; Organización de los Estados Americanos [OEA], 2020). El desenlace judicial se parece en casi todos los países: campea la impunidad. En Chile solo el 0,2% de las víctimas ha obtenido algo de justicia (HRW, 2022; La Izquierda Diario, 2025); en Perú, a septiembre de 2025 nadie había sido condenado por las muertes de 2022 y 2023 (HRW, 2026); en Bolivia nadie ha rendido cuentas por los 37 asesinatos (MESEG, 2025).

Figura 1: Países con ciclo de protesta documentado (2019-2022) y con acciones de regulación registradas (2021-2026)

Figura 2: Personas asesinadas en contextos de protesta en seis de los países priorizados, 2019-2023

La represión contra el Estallido Social Colombia, 2019-2021: una tragedia que no cesa

Durante el ciclo de movilizaciones indicado para América Latina, en Colombia se identifican tres momentos clave: el paro nacional del 21 de noviembre de 2019, contra el “paquetazo” del gobierno de Iván Duque y por la financiación de la educación pública, la implementación del Acuerdo de Paz y el cese de los asesinatos de los liderazgos sociales; las jornadas del 9 y 10 de septiembre de 2020, tras el homicidio de Javier Ordóñez a manos de la Policía en Bogotá; y el Paro Nacional iniciado el 28 de abril de 2021, detonado por el proyecto de reforma tributaria, este último momento fue el más prolongado y más denso.

Los procesos organizativos de familiares de víctimas y sobrevivientes, así como organizaciones acompañantes, ha logrado conocer información de 171 asesinatos en el marco de protestas entre el 21 de noviembre de 2019 y 2021, y, por lo menos, 129 lesiones oculares en una clara agresión de fuerza pública al nivel de tentativa de asesinato. Según dicha información, la represión estatal se concentró en el tiempo y en el territorio: 119 asesinatos ocurrieron en 2021, 110 de ellas entre abril y junio, y 95 de las 171 (55,6%) en el Valle del Cauca, en especial en Cali. El 95,4% de las víctimas mortales son hombres y el grupo de 18 a 28 años fue el más afectado. Hay registros que dan cuenta de, por lo menos, 35 hechos de violencia sexual, 12 de ellos violaciones, y el uso extendido del traslado por protección como forma de privación arbitraria de la libertad: las organizaciones sociales registraron 1.734 casos entre 2019 y 2022 (JVA 2026), frente a 852 procedimientos reportados por el Ministerio de Defensa para 2019-2025. (Comité de Expertos, 2026).

Figura 3: Colombia: asesinatos en el marco de protestas sociales por año, 2019-2021

La respuesta estatal combinó el uso desproporcionado de la fuerza adscrita a la Policía con la coordinación de civiles armados. El Gobierno Nacional, tras el llamado y el beneplácito de los gobiernos locales, acudió a la figura de “asistencia militar” desde el 1 de mayo de 2021 y el 28 de mayo expidió el Decreto 575, que la ordenó en ocho departamentos y trece ciudades “la conservación y el restablecimiento del orden público”; la concentración de muertes en Cali y el Valle del Cauca en mayo, por ejemplo, coincide con ese despliegue. Es evidente que agentes del Estado cometieron graves violaciones de derechos humanos de forma generalizada y sistemática, incluso en coordinaron con particulares. Unos y otros siguen sin ser juzgados, cobijados por la impunidad jurídica y social. El sistema penal, en cambio, ha sido rápido a la hora de atender los montajes realizados contra quienes protestaban, así ha judicializado y condenado a quienes se les indilga de pertenecer a la Primera Línea: al primer aniversario del paro, por ejemplo, la Fiscalía reportaba 606 capturas, 625 judicializaciones y 30 sentencias condenatorias (Comité de Expertos, 2026), lo que contrasta con la rampante impunidad frente a la violación de los derechos humanos en el contexto de la protesta social.

 3. El viraje de los nuevos gobiernos incentiva la respuesta normativa para contener la protesta social

Mientras las investigaciones contra agentes estatales siguen estancadas, la producción normativa sobre la protesta se aceleró. Nuestra indagación registra 34 acciones legislativas, 20 judiciales y 9 reglamentarias del Ejecutivo en 18 países de América Latina. En los nueve países priorizados hay 47 registros: 24 restrictivos, 13 protectores y 10 mixtos. Las 13 acciones protectoras de toda la región están en seis de esos países (Colombia, Ecuador, México, Argentina, Brasil y Chile); en los otros nueve países con registros, 15 de las 16 acciones son restrictivas.

En 2021 hubo cuatro registros en los países priorizados y ninguno fue restrictivo. En 2023, el año con más actividad, fueron 12, siete de ellos restrictivos. Desde entonces las acciones restrictivas son al menos la mitad de los registros de cada año: cuatro de siete en 2024, cinco de diez en 2025 y cinco de ocho en lo corrido de 2026. La Figura 4 muestra el ritmo.

Por país (Figura 5), Perú es el caso más nítido: sus siete registros son restrictivos. En Argentina lo son cuatro de cinco y en Venezuela tres de cuatro. Chile reúne tres restrictivos, dos mixtos y uno protector, que es una sentencia de la Corte IDH. Ecuador tiene el perfil más disputado, con cuatro registros mixtos que son en su mayoría dictámenes de la Corte Constitucional sobre estados de excepción. Colombia y México son los únicos países priorizados donde predominan las acciones protectoras (Figura 6), aunque con el cambio de gobierno en el primero se está acelerando la restricción y criminalización ante el temor que le despierta la protesta social.

Figura 4: Acciones de regulación de la protesta por año y orientación en los nueve países priorizados, 2021-2026

Figura 5: Acciones de regulación por país y orientación en los nueve países priorizados, 2021-2026

Figura 6: Orientación predominante de las acciones de regulación de la protesta por país, 2021-2026

Cuatro constataciones entre la movilización y la normatividad para regularla

a. La norma llega después de la movilización

La primera constatación es temporal. En Colombia, la Ley 2197 de 2022, de seguridad ciudadana, se aprobó en enero de 2022, meses después del Paro Nacional, y creó delitos como la obstrucción a la función pública y el avasallamiento de bien inmueble, además de agravar penas para conductas asociadas a la protesta; a pesar de que el Decreto 003 fue promulgado en los primeros días de 2021, este no fue el parámetro para el uso de la fuerza pública como garantía del derecho a la protesta. En Perú, a las protestas de diciembre de 2022 les siguieron, en doce meses, la declaratoria del centro histórico de Lima como “zona intangible”, una sentencia de la Corte Suprema que negó cobertura constitucional a la toma de carreteras y el Decreto Legislativo 1589, que agravó los delitos de disturbios y entorpecimiento de servicios públicos (Resina, 2026; LP Derecho, s. f.; Tribunal Constitucional, 2026). En Ecuador, el paro de junio de 2022 se enfrentó con tres estados de excepción en dieciocho días (Resina, 2026). En Chile, la Ley 21.560 o “Naín-Retamal” introdujo en 2023 la legítima defensa privilegiada para las policías y se aplicó retroactivamente en causas del estallido social (Amnistía Internacional, 2023). En Argentina, la reforma constitucional de Jujuy que prohíbe los cortes de ruta se aprobó en 2023 en medio de protestas de docentes e indígenas (Los Andes, 2023). La Tabla 1 resume la secuencia en los nueve países.

Tabla 1: De la movilización a la norma en los nueve países priorizados

b. Se penaliza el repertorio bajo la opacidad de lo “pacífico”

La segunda constatación es de contenido. El paro, el corte de ruta, el bloqueo y la toma fueron las formas de acción centrales del ciclo, y son también el objeto principal de las normatividades posteriores. En los países priorizados, los registros sobre bloqueo de vías, tipos penales y ocupación de inmuebles suman 17, de los cuales 13 son restrictivos (Figura 7). La Corte Suprema peruana sostuvo que la toma de carreteras carece de cobertura constitucional, y el Tribunal Constitucional, aunque en 2026 reconoció la protesta pacífica como derecho fundamental, afirmó que el bloqueo de carreteras no forma parte de él (Tribunal Constitucional, 2026). El Decreto Legislativo 1589 llegó a castigar con tres a cinco años de prisión a quien proveyera bienes a manifestantes, delito que el mismo tribunal expulsó del ordenamiento. Bolivia discute proyectos que elevan a diez años la pena por bloqueo, y el protocolo argentino traslada a las organizaciones convocantes el costo de los operativos (Resina, 2026). Estas reglas chocan con un criterio básico del derecho a la protesta: la perturbación del tránsito no vuelve ilegítima una manifestación.

Figura 7: Acciones de regulación por tema y orientación en los nueve países priorizados, 2021-2026

c. Del orden público al enemigo interno

La tercera constatación es el desplazamiento de la protesta hacia marcos de excepción. Siete registros de los países priorizados son estados de excepción o decisiones sobre su constitucionalidad, seis de ellos en Ecuador, y otros seis encuadran conductas de protesta en normas sobre terrorismo y seguridad del Estado. Resina (2026) reseña la aprobación en Perú, en 2025, de una ley de “terrorismo urbano” que trataría la interrupción de vías como conducta terrorista, cuya promulgación está por verificar, y la denuncia por terrorismo que el Ministerio de Seguridad argentino presentó en 2026 contra participantes en una protesta frente al Congreso. En Colombia la vía fue judicial: la Fiscalía imputó concierto para delinquir y terrorismo a integrantes de las “primeras líneas”, práctica que a todas luces indica el uso abusivo del sistema penal. A esto se suman las leyes que estrechan el espacio cívico. La Ley 32301 de Perú sanciona el uso de fondos de cooperación para acciones contra el Estado, lo que afecta el litigio de las víctimas de 2022 y 2023 (Amnistía Internacional, 2026).

d. Mucha normatividad para quien protesta, poca para quien reprime

La cuarta constatación es una asimetría. El ciclo dejó como principal deuda la violencia estatal y su impunidad, pero solo 9 de los 47 registros regulan el uso de la fuerza, y apenas 4 lo hacen en sentido protector: tres actos reglamentarios colombianos y una sentencia de la Corte IDH contra Brasil. Quien más restringe es el legislador: de 22 acciones legislativas, 14 son restrictivas y tres protectoras. Los tribunales son el contrapeso más visible, con siete decisiones protectoras entre 16, pero es un contrapeso frágil (Figura 8). La nulidad del protocolo argentino quedó suspendida por la apelación del Gobierno (Chequeado, 2025), y la Corte Constitucional colombiana retiró solo algunos apartes de la Ley 2197 de enero de 2022 o “Ley de Seguridad Ciudadana” (Corte Constitucional, 2023).

 Figura 8: Acciones de regulación por tipo de acción y orientación en los nueve países priorizados, 2021-2026

Colombia tras el cambio de gobierno: de los avances por decreto (con ausencia de la ley), a la promesa de la criminalización

Colombia —hasta la fecha estudiada, antes de entrar el nuevo Gobierno en agosto de 2026— era el país priorizado con más acciones protectoras: seis de ocho. La secuencia empezó en los tribunales. En septiembre de 2020 la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia STC7641, reconoció una intervención sistemática y violenta de la fuerza pública en las manifestaciones y ordenó reglamentarla; de allí salió el Decreto 003 de 2021. En 2021 ni la orden judicial ni el decreto se tradujeron en cambios operativos. Después del Paro vinieron la creación de la Unidad de Diálogo y Mantenimiento del Orden en reemplazo del ESMAD (2022), el manual policial de la Resolución 1091 de 2023 y el Decreto 1231 de 2024 sobre uso diferenciado y proporcional de la fuerza (Policía Nacional, 2023; Presidencia de la República, 2024).

El problema es el rango de esas garantías. Tres de las seis acciones protectoras son actos del Ejecutivo o de la Policía, que el nuevo gobierno ya empezó a modificar sin pasar por el Congreso. En la actualidad existe un borrador de decreto, publicado en septiembre de 2026, que ajusta el Decreto 003 con cinco niveles de uso de la fuerza y que allí se clasifica como restrictivo (Ministerio del Interior, 2026). La ley estatutaria que la Corte Suprema echó de menos en 2020, y que el Estado se comprometió a expedir en el punto 2.2.2 del Acuerdo de Paz de 2016, sigue sin existir: los proyectos radicados en 2023, 2024 y 2025 se archivaron por falta de trámite. El Proyecto de Ley 263 de 2026, radicado en la Cámara de Representantes en septiembre, es un nuevo intento (Cámara de Representantes, 2026), con un panorama no muy halagüeño.

De los proyectos archivados llama la atención, entre otros puntos, que definieran el orden público de forma abierta, que cargaran a organizadores y manifestantes con responsabilidades propias del Estado, que excluyeran las tomas de tierras y los conflictos laborales, y que crearan un fondo para daños materiales sin un mecanismo equivalente para reparar a las víctimas de la violencia estatal… sigue sin debatirse la “Ley de Seguridad Ciudadana”, la que a todas luces es restrictiva frente al derecho a la protesta social. 

4. Principales desafíos para los movimientos y las organizaciones sociales

De lo anteriormente esbozado surgen siete desafíos para quienes reivindicamos el derecho a la protesta social en el marco de un ejercicio democrático. De forma sintética se podrían indicar así:

1. 1. Llevar las garantías al rango de ley

      Lo que se gana por decreto se puede perder por decreto. En Colombia el desafío inmediato es el trámite del Proyecto de Ley 263 de 2026 y la vigilancia de su articulado. En el resto de América Latina, el fallo argentino ofrece un argumento útil: restringir la reunión y la expresión exige una ley del Congreso, no un protocolo ministerial.

   2. Defender el repertorio de la protesta

      El bloqueo, el paro y la toma están en el centro de la ofensiva normativa. Defenderlos exige sostener, en las instancias legislativas y judiciales, que la disrupción es inherente a la protesta y que la respuesta penal es el último recurso. Las sentencias de México y de la Corte IDH y, con sus límites, la del Tribunal Constitucional peruano son precedentes para ese litigio.

   3. Prepararse para la criminalización

      Los tipos penales abiertos, las agravantes y figuras como terrorismo o concierto para delinquir recaen sobre personas concretas. Las organizaciones necesitan defensa técnica especializada, protocolos de acompañamiento a personas detenidas y capacidad de respuesta frente a la estigmatización, lo que se identificado como parte del mecanismo de impunidad.

   4. Romper la impunidad con documentación propia

      En Colombia, las bases de datos de las organizaciones registran casi el doble de traslados por protección que las cifras oficiales, por ejemplo. Mantener esos registros, impulsar comisiones de la verdad y exigir que las investigaciones alcancen la cadena de mando, sigue siendo la agenda pendiente en todos los países revisados.

   5. Vigilar la excepción y la militarización

      Los estados de excepción en Ecuador y Perú y la asistencia militar en Colombia muestran que la suspensión de garantías se usa como herramienta ordinaria frente a la protesta. El control constitucional funciona a medias, como en Ecuador, y solo cuando alguien lo activa y lo documenta.

   6. Proteger el espacio cívico y la sostenibilidad de las organizaciones

      Las leyes sobre ONG, agentes extranjeros y cooperación internacional de Perú, Venezuela, El Salvador y Nicaragua no mencionan la protesta, pero golpean la financiación, el litigio y la existencia legal de quienes la acompañan. Diversificar fuentes, formalizar alianzas y anticipar estos marcos es parte de la defensa del derecho.

   7. Anticipar los cambios de gobierno y articularse en la región

      La orientación de las normas cambia con los ciclos políticos, como muestran el protocolo argentino de 2023 y la agenda de seguridad chilena de 2026 (Chile Mejor sin TLC, 2026) y Colombia. Las restricciones se parecen de un país a otro, y las respuestas también pueden compartirse. Cualquier agenda debe partir de quienes cargaron el costo más alto del ciclo: jóvenes, pueblos étnicos, mujeres y comunidades empobrecidas.

Las normas posteriores a las movilizaciones de 2019-2022 son un terreno en disputa. Los Estados leyeron el ciclo sobre todo como un problema de orden y legislaron en consecuencia. Los avances protectores existen, pero se concentran en pocos países y son débiles, dependen de tribunales y decretos, por lo que son reversibles. El derecho a la protesta es un legado de los pueblos, el que hoy depende y está en disputa en las calles y los espacios democráticos.

* Educador popular y defensor de dh | Miembro del Tribunal Popular en Siloé y la Justicia es la Verdad en Acción | Historiador, Magíster en Historia y Doctor en Humanidades de la Universidad del Valle (Colombia). Doctor en Historia en París VII (Francia) | Estudiante de derecho | Integrante de CEDINS | Docente – Investigador en la Universidad del Valle, Cali – Colombia.

Referencias

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